1．引言

   美国食品行业在美国经济中占有极其重要的地位。它构成了美国国民生产总值的20％，雇用了1400万名员工，并且在相关行业提供了400万个附加的工作机会。近年来每年的内销食品额2400多亿美元，进口食品额150多亿美元，因此，食品安全问题对于美国的国民经济和政局稳定具有举足轻重的作用。

    美国政府历来对食品安全问题十分重视，以1890年制定的《联邦肉类检验法》为起点，迄今己建立了较为科学、全面和系统的食品安全体系。美国食品安全体系的有效运行，使得其食品业在安全方面有着出色的纪录，被认为是世界上最安全的食品供应。美国人在日常生活中对食品安全的信任度很高，有很强的安全感。这种安全感则来源于美国在食品安全领域时刻高效运转的严密监管体系、严格而完备的法律法规、先进的检测手段、完备的安全评估技术以及每年数亿美元的科研投入，当然还有美国人强烈的法律意识。可见，食品安全的技术性贸易措施蕴涵在其食品安全体系中，并且构成其核心部分。

    在“食品安全技术性贸易措施体系框架研究”中，我们讨论了一般的食品安全技术性贸易措施体系的三角形框架和三角形各顶点(也就是技术性贸易措施体系的构成要素)的体系结构。利用这个模型分析美国的食品安全技术性贸易措施体系，可以发现其技术法规体系建立在上百年法制建设的雄厚基础上，体系完整，层次分明，授权明确，执行有力。合格评定程序体系以先进的科学技术、强大的经济实力为基础，结合现代管理科学的理念，把对食品质量的结果监管前移到对食品生产的过程监管；食品安全标准体系的壁垒作用相对较弱，这是因为一些强制性的技术要求或指标已经纳入到技术法规体系中，而标准则保持了其自愿执行的特征。

   2．食品安全技术性贸易措施体系中的技术法规体系  美国是一个十分重视食品安全的国家，有关食品安全的法律法规数量繁多。美国食品安全的立法起步较早，早在1890年就制定了《联邦肉类检验法》。1906年，美国国会通过了《食品与药品法》。这些法律的制定与实施，标志着美国食品安全监管走上了法制化的道路，极大地遏制了食品生产经营领域早期的违法行为。

    1938年，美国国会制定了《食品、药品和化妆品法》。该法案对食品安全监管体制作了较大的调整，扩大了食品药品管理局(FDA)在食品安全监管方面的权力，奠定了美国现代食品安全监管体制的基础。《食品、药品和化妆品法》是美国食品安全的主要法规，美国的大多数食品安全单项法规和标准都是依据该法规制定的，可以称之为食品安全领域的“基本法”。《食品、药品和化妆品法》的立法目的不仅保护消费者健康，同时也保护消费者的经济权益。所以，该法不仅有关于食品安全的规定，另外，还有关于诸如包装规格、假冒食品等方面的规定。

    《食品、药品和化妆品法》颁布以后，有关部门加强了对食品安全的监管。此后出台的与食品安全有关的法律都以该法所确立的基本框架为前提，或者对该法的部分条款进行修改，或者对某种食品的管理专门做出规定，以应对食品安全领域不断出现的新问题。如《联邦家禽生产检验法》、《联邦鸡蛋生产检验法》、《联邦公共健康服务法》、《联邦化妆品条例》等。其中把食品安全管理放到了突出位置，特别是强化了对农业加工食品的安全管理。因此，在大三角模型的技术法规这个顶点上，在技术法规体系的金字塔结构中，《食品、药品和化妆品法》起到了食品安全领域基本法的作用。其下则是从不同侧面与之配套的法律法规，如《食品质量保护法》和《公共健康服务法》等。这些法律法规涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。技术法规体系之所以是金字塔结构，是因为“基本法”与其他配套法律法规不一定是从属关系或上下位关系。这些法律法规覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。

    根据TBT协定的定义，标签标志要求是技术法规的重要内容。美国是世界上食品标签法规最为完备严谨的国家，新法规的研究制定处于领先地位，技术标准和法规数量多，层次分明。美国从1994年5月起开始实行《食品标签法》，要求所有的预包装食品加贴内容复杂而繁琐的强制性标签。FDA严格规定了食品标签标识内容，甚至还严格规定了形式、尺寸、加贴的位置等。每种食品为此进行的营养成分检测需花费500～2000美元。自1999年3月23日起，FDA又对营养标签实行一项新的规定，虽然该法也适用于美国国内的制造商，但通常外国制造商对此类措施及其检验程序不熟悉，适应过程慢，给外国制造商造成了额外成本。

    美国也是世界上食品标签要求最严格的国家之一，食品标签多达22种，且逐年修订补充。美国要求所有包装食品应有食品标签，强化食品还要有营养标签，必须标明至少14种营养成分的含量。据估计，仅此一项就使美国加工企业每年多支出10.5亿美元，显然中国和其他发展中国家无力负担这一费用。美国FDA往往仅依据标签不合格就判定进口食品违法，出口商要承担高额的处理费用，甚至会被列入“黑名单”，遭到“自动扣留”。中国从1987年以来，每年被美国海关扣留的食品批次中，约有25％左右是由于标签不符合“美国食品标签法”的规定而发生的。  研究表明，美国食品安全的技术法规体系建立在上百年法制建设的雄厚基础上，体系完整，层次分明，授权明确，执行有力。随着国家经济水平的提高、科学技术的发展、管理体系的完善、民众安全意识的增强，这些法律法规总是在不断的修订中。完备的食品安全技术法规体系，既是美国国内食品安全的有力保障，也对其他国家的食品进入美国造成了巨大的障碍。

    3．食品安全技术性贸易措施体系中的合格评定程序体系

    根据TBT协定的定义，合格评定程序包括“抽样、检验和检查：评估、验证和合格保证；注册、认可和批准以及各项的组合”。在食品安全的技术性贸易措施体系中，合格评定程序对食品是否符合相关法律法规和标准进行确认的技术性贸易措施，包括HACCP认证，GMP认证，食品企业的注册登记，食品的检验、检疫等手段，因而模型中这个顶点是多子元并行的树形结构。

    在美国食品安全技术性贸易措施体系中，合格评定程序被广泛用作有效的技术性贸易壁垒措施。美匡普遍采用所谓“第三方评定”，即由独立实验室和测评机构等测试后，再提供有关产品是否符合标准的正式评定结果。

    现在，最广泛使用的合格评定程序是HACCP体系的注册、认证和核查。HACCP意即危害分析和关键控制点，是一套通过对整个食品链，包括原辅材料的生产、食品加工、流通，乃至消费的每一环节中的物理性、化学性和生物性危害进行分析、控制以及控制效果验证的完整系统。这是一种经济有效的食品安全控制体系，正逐步成为国际性的食品安全监管潮流。建立HACCP计划并获得第三方验证已经成为食品企业提高自身安全卫生质量控制的主要手段。新体系的主要特点是以预防为主，通过风险评估，帮助厂家及时发现在食品生产过程中可能出现的风险，减少病毒、细菌或其他病原体侵入食品生产链的机会。

    1973年美国食品与药品管理局(FDA)首次将HACCP体系应用于罐头食品加工中，旨在确保从食品原料至最后消费整个食物链过程的安全卫生。1995年美国FDA颁布的《加工和进口水产品安全卫生程序》中规定，凡出口美国的水产品，其生产加工企业都必须实施HACCP体系，并在美国官方机构注册。为提高肉禽制品的安全程度，1996年美国颁布了《美国肉禽屠宰加工厂(场)食品安全管理新法规》，同时废除了美国所有肉禽屠宰加工厂等已实施百年之久的原有食品安全管理体系，代之以现代化的“危害分析和关键控制点”管理手段。通过建立HACCP为基础的加工控制系统与微生物检测规范、致病菌减少操作规范及卫生标准操作规范等法规的有效组合应用，以减少肉禽产品致病菌的污染，预防食品中毒事件。新法规强调预防为主，实行生产全过程的监控。

    美国于1997年12月在食品加工中引入HACCP管理体系，禁止进口未实施HACCP的水产品和肉类食品，要求所有对美国出口的水产品、肉类产品企业必须建立HACCP体系，必须获得HACCP的认证资格，否则其产品不得进入美国市场。美国规定对美出口的水产品企业中国水产品进入美国市场，必须首先通过国家检验检疫机构的评审，取得输美水产品HACCP验证证书，并经美国FDA备案后，才能进入美国市场。

    2001年1月，美国FDA又颁布新法规，对果蔬汁产品实施HACCP管理，这是美国继水产、肉类和乳制品后又一强制实施HACCP管理的产品。美国是中国最大的果汁输出市场，中国浓缩果汁加工量约每年20万吨左右，出口占生产总量的85％，FDA颁布的这一新法规必然对中国浓缩果汁向美国的出口产生影响。

    根据2002年6月通过的《公共卫生安全与生物恐怖防范应对法》(简称《生物恐怖应对法》)，FDA的《食品企业注册法规》和《进口食品提前通报法规》已于2003年12月12日生效。按照《食品企业注册法规》，美国本土和对美出口的外国食品及饲料生产、加工、包装、仓储等企业必须在FDA登记注册，未登记注册的外国食品及饲料将在入境港口遭到扣留。按照《进口食品提前通报法规》，FDA要求进口食品及饲料到达前5日用电子方式接受并确认申报相关的信息。

    对进口食品的检验也是美国实施的主要技术措施，检验特别注重对技术法规中标签规定的符合性。美国对食品及动植物产品的进口检验特别严格，机构齐全，专业人员队伍庞大，程序严密，因而构成对出口国特别是中国的重大障碍。除了市场抽样外，主要在口岸实施检验，不符合要求的将被扣留，然后以改进、退回或销毁等方式处理。中国从1987年以来，每年被美国海关扣留的食品批次中，除有25％左右是由于标签不符合“美国食品标签法”的规定，另有约8％的批次是因使用了未经FDA认可的添加剂。

    由上述可见，在美国的食品安全技术性贸易措施体系的实施中，合格评定程序是最主要的技术措施。其合格评定程序体系以先进的科学技术、强大的经济实力为基础，结合现代管理科学的理念，把对食品质量的结果监管前移到对食品生产的过程监管。对其他国家的食品出口厂商带来沉重的经济负担，构成为食品贸易中的技术壁垒。

   4．食品安全技术性贸易措施体系中的标准体系

   4.1“强制性”标准

   美国食品安全标准主要有三类(见表1)，基础标准、产品标准和行为标准，共计127项，其中，涉及生产过程管理的行为标准就有67项，占了半数以上。

  表1 美国食品安全技术标准分布情况
  分类      标准数(个)       比例(％)
 基础标准   27                21.3 
 产品标准   33                25.9 
 行为标准   67                52.8 
  合计     127                 100  

    基础标准包括农药、兽药残留和污染物限量标准以及直接和间接食品添加剂(包装材料)的标准；产品标准包括各种食品的定义、食物成分和其他可作食物成分的原料和用量、安全与营养指标等；行为标准包括食品生产加工过程的各种要求，如良好生产工艺规范(GMP)、HACCP实行规范等。

    美国的食品安全标准分别由卫生部属下的食品药品监督管理局(FDA)、农业部、环保局等三个部门按照各自的管理对象负责制定并颁布，所有食品安全标准都在《美国联邦法规典籍》上发布。具体分工是：

    1)食品药品管理局(FDA)

    制定除了畜、禽、蛋制品(鲜蛋仍在卫生部FDA)等产品以外所有的食品安全标准，包括水产品标准、兽药残留标准、食品包装材料标准等，发布在《美国联邦法规典籍》第21篇“食品与药品”上。

    2)农业部(USDA)

    制定畜、禽、蛋制品的标准，发布在《美国联邦法规典籍》第9篇“动物和动物制品”。

   3)环境保护局(EPA)

   制定农残标准，发布在《美国联邦法规典籍》第40篇“环境保护”上。

    根据美国的《行政程序法》(APA)，政府机构依据APA所颁布的实质性法规具有法律效力。因此，以上列举的标准由于其执行上的强制性相当于我国的“强制性标准”。在WTO法律框架意义下，应归类为“技术法规”。

   4.2自愿性标准

   美国标准体制与其他国家的一个重要区别在于其结构的分散化。联邦政府负责制定一些强制性的标准，主要涉及制造业、交通、环保、食品和药品等。这些强制性标准实际上是以技术法规的形式出现的。此外，相当多的标准，特别是行业标准，是由工业界等自愿参加编定和采用的，美国私营标准机构就有400多个。美国是一个标准大国，其私营标准机构、专业学会、行业协会等制定的标准多达4万多项，其中不包括一些约定俗成的事实上的行业标准。然而在美国，食品行业中超过80％的标准是国际通用的标准。正是这些标准被用作其技术法规体系与合格评定程序体系的技术支撑。

　　通过以上解析我们看到，美国食品安全技术性贸易措施体系在保证国内食品供应安全和质量、防止不合格食品进入美国市场方面发挥着积极而有效的作用。美国食品安全技术性贸易措施体系的特点有着严密、坚实的法律基础，各构成要素依法整合成一个完整的体系。其有效性取决于各构成要素自身结构的完整和质量、取决于要素间的相互配合。其对国际食品贸易的壁垒作用由该体系整体体现出来。
　　
(作者单位：国家质检总局标准法规研究中心；黄冠胜系质检总局标准法规研究中心主任，课题主持人，华中农业大学经济管理学院在读博士)