1．引言

   食品安全包含两个方面的含义，一是食品供应总量的安全，二是食品供应质量的安全。从这个意义上讲，欧盟食品安全攻策可以分为两个时期，第一个时期：从1958年欧共体共同农业政策的建立到1996年疯牛病在欧洲复发。这一时期是欢盟食品安全政策的形成期，主要解决的是食品供应的安全。从欧共体成立直到1996年，其食品安全政策主要精力用于保证粮食供应安全。疯牛病危机全面爆发后，欧盟才不得不制定了全面的食品安全政策。在经历一系列食品安全问题后，欧盟已将食品安全问题作为其工作重点之一。这时，欧盟的食品安全政策进入了第二个时期，开始把食品供应质量的安全放在了重要的位置上。  

    虽然欧盟的现代食品安全立法比美国晚得多，但近年进展较快。1985年单一市场的建立凸显了对食品安全统一立法的需求，而近年来一系列食品安全问题的出现，则使得食品质量安全的统一立法成为头等大事。2000年1月12日欧盟委员会发布了《食品安全白皮书》，为新的食品安全政策制定了一系列计划以使立法适应消费者的要求，成为一套具有连续性和透明度的法规，加强从农田到餐桌的管理，增强科学在体系中的能力，确保能够高水平地保障人类健康。欧盟食品安全管理体系正在逐步形成，新的食品安全法律框架更加注重对食品质量的要求。几年来，欧盟已先后出台了几十项新法规。这些法律、法规涵盖了所有食品，为食品安全方面制定了十分具体的标准和监管程序。在食品安全政策下，形成了完整的食品安全技术性贸易措施体系。

    2．欧盟食品产业早期的技术协调指令

   早在20世纪60年代以前，加入欧共体的各成员国政府就制定了大量关于食品的技术法规，而由民间组织制定的技术标准则几乎不存在。由于各国有关食品的技术法规差别甚大，再加上各成员国饮食结构、烹饪习惯不同，造成欧共体内食品贸易中众多的技术壁垒。若任凭各成员国采取种种理由阻碍食品在欧共体内自由流通，则很有可能将欧共体的食品市场分割肢解。在这种情况下，欧共体开始对各成员国的食品立法进行技术协调。

    由于食品的质量与卫生直接关系到人类的生命安全及健康，所以欧共体在统一内部大市场的进程中首先是对食品安全进行立法协调。自20世纪60年代始，欧共体就开始对各成员国有关有毒物质和食品添加剂等技术法规进行技术协调，以确保欧共体内食品的自由流通和保护消费者的健康。单一食品市场的形成需要打破各成员之间食品贸易中存在的技术壁垒，而消除这些技术壁垒则需要超越各成员的共同的法律基础。在早期，这就是那些被称为旧方法指令的技术协调指令。

    1985年以前，欧共体对食品产业进行了大量的技术协调。由于食品具有潜在的高危险性，对卫生和安全有较高的要求，因此，欧盟理事会决定，在食品产业继续采用对每件产品制定具体要求的技术协调措旌，欧盟称其为“旧方法指令”。因此，欧盟有关食品产业的技术协调指令是欧盟整个技术法规体系中的重要组成部分。

   3．欧盟食品产业技术协调指令的类型

   在欧共体食品单一市场形成的进程中，食品的技术协调主要采取了横向立法和纵向立法。

    欧共体采取横向立法的主要目的是保证食品安全，通过横向措施制定的技术协调指令只对相关领域提出框架性规则，而要使这些框架性指令得到实施，需要欧盟理事会制定大量的实施指令。框架指令主要涉及食品卫生、添加剂、调味品、与食品接触的材料、食品生产和制造(如冷冻或辐照食品)。此外，还涉及特殊饮食、新食品及食品控制、向消费者提供信息等方面的指令，包括标签及营养信息指令。可以说，横向立法适用于整个食品生产供应链。

    1985年，《技术协调与标准新方法决议》赋予了食品产业横向立法优先地位，而且欧盟委员会也被赋予了在某些领域制定实施指令的权利。目前，欧盟理事会已批准了5个框架指令，即食品控制指令(89/397/EEC)、食品添加剂指令(S9/107/EEC)、接触食品的材料和物品指令(89/109/EEC)、特殊营养用途的食品指令(89/398/EEC)，以及食品标签、广告和说明书指令(2000/13/EC)。这些框架指令有的需要欧盟委员会制定具体的实施指令才能得以实施，有的仍然是由欧盟理事会制定实施指令。以1989年欧盟理事会批准的食品添加剂框架指令89/107/EEC为例，该指令规定了基本规则，然后要求欧盟委员会提出综合规则、批准的清单、纯度准则和对特定种类的添加剂的分析方法。由于横向措施要求原则上达成一致，因此更符合食品单一市场的需求。在具体实施中，食品的框架指令为具体的实施指令或工业标准铺平了道路。

    纵向措施主要适用于食品产业的特殊领域，是针对具体产品的生产、销售、检验、检测等做出的规定，如巧克力、蜜饯和果汁、咖啡／菊苣萃取物、芥子酸、无菌牛奶等。欧共体在1985年以前已经在这些方面作了大量的协调工作，但由于纵向措施的制定过程非常繁琐，效率低，制定一种产品的措施常常需要进行若干年的谈判。因此，欧盟委员会在1985年发布的(健立内部市场白皮书》和《关于内部市场和食品工业的通通讯》中确定了食品产业消除贸易壁垒的战略，并在白皮书中列出了在欧共体一级进行技术协调的食品立法清单，还在通讯中提出将横向措施作为食品产业应采取的主要方法。

    自1985年欧盟理事会批准《技术协调与标准新方法决议》后，欧盟委员会决定在食品产业选择更合理、更灵活的“新方法”来协调食品立法。欧盟理事会将不再采用纵向措施对食品立法进行协调。原则上讲，欧盟理事会不再给个别产品制定法律，但是要给特殊种类的食品或所有食品规定要求，这项工作由欧盟委员会来完成。

   4．食品产业技术协调措施的作用

   食品产业的技术协调措施对消除欧共体内部食品贸易中的技术壁垒产生了重大影响。如：欧盟在食品控制方面采取措施后，尤其是在1989年通过89/397/EEc框架指令后，为食品产业建立了一个协调的控制体系，为检验措施具有等效性铺平了道路。

    欧盟于1995年底开始实施的关于食品卫生的93/43/EEC指令对各成员国在食品加工、生产、包装、贮存、分发、处理、销售和食品供应等各环节实施的规定进行了协调。该指令要求食品产业必须实施危害分析与关键控制点OECCP)，旨在规范行为，改变产业形象。

    在此我们可以看到，在欧盟食品安全技术性贸易措施体系中，合格评定程序是以作为技术法规的指令提出来的。因而，正如我们已经分析过的，由于技术法规的强制性特征，对于技术法规的合格评定也表现出强制性的特征。

    食品添加剂是各成员国间存在重大分歧的领域，欧盟通过制定技术协调指令，促进了欧盟的技术进步，推动了内部贸易。欧盟通过对批准和禁止食品调味剂和萃取溶剂的立法，提高了批准和禁止使用调味剂和萃取剂程序的透明度。

    通过对食品标签进行技术协调，使各成员国采用了严格的标签制度，消除了贸易壁垒，大大节省了成本。正如TBT协定所定义的那样，标签制度是欧盟食品安全技术法规体系的重要组成部分。

    5．欧盟关于食品安全的“基本法”

    进入20世纪90年代，欧盟食品安全政策的重心转移到食品质量安全。经过多年的发展，欧盟形成了比较严谨、完善的食品安全法律体系。欧盟新食品法，即欧洲议会与理事会178/2002法规，于2002年1月28日正式生效，并在2003年做出修订。该法是欧盟迄今出台的最重要的食品法，填补了在欧盟层面没有食品领域“基本法”的空白，是对以往欧盟食品质量与安全法规的提升与创新，具有很强的时代特征。其目的是通过统一的手段，为欧盟创造一个有效的食品安全管理框架。

    欧盟新食品法是欧洲议会和理事会颁布的重要法规，强调了关于食品法的基本原则和要求，明确了欧洲食品安全管理机构的基本职责以及有关食品安全的管理程序。新食品法由五章构成，分别就该法的适用范围与定义、食品法总则、欧洲食品安全管理机构、快速警报系统和风险管理以及有关程序和其他条款做出了规定和描述。

    新食品法的基本原则包括五个方面：食品安全必须考虑整个食物链；风险分析是食品安全政策的基础；所有食品生产与经营者必须对食品安全负责；产品必须在所有食物链环节中具有可追溯性；消费者有权从公共机构获取准确的食品安全信息。

    新食品法关注的重点领域是食品卫生、动物健康和福利、饲料、污染物和残留、添加剂、调料、标签、新型食品以及转基因食品等。根据欧盟食品安全白皮书要求，自白皮书正式发表后的几年内，84项具体行动方案要逐步得到实施，作为新食品法框架内容的具体实现。就具体法规制修订来看，涉及饲料、动物健康、动物副产品、食品卫生、食品添加剂、转基因与新型食品、食品标签、农药残留等内容。近4年的时间过去，其中大部分计划已经完成，也就是说，欧盟大量的涉及食品质量与安全的专项法规得到改进和加强。

    6．欧盟食品安全技术法规的新进展

    2005年2月份，欧盟委员会提出新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》并递交欧洲议会审议。该法规在3月份举行的欧洲议会全体会议上获得批准，并于2006年1月1日开始实施。

    这项法规具有两项功能，一是对内功能，所有成员国都必须遵守，如有不符合要求的产品出现在欧盟市场上，无论是哪个成员国生产的，一经发现立即取消其市场准入资格。二是对外功能，即欧盟以外的国家，其生产的食品要想进入欧盟市场都必须符合这项新的食品法标准，否则不准进入欧盟市场。

    与现行的有关食品安全的法规相比，新出台的食品安全法有几个值得关注的地方，一是新食品安全法大大简化了食品生产、流通及销售的监督检测程序；二是强化了食品安全的检查手段；三是大大提高了食品市场准入的标准；四是增加了已经准入欧盟市场的食品安全的问责制；五是欧盟将更加注意食品生产过程的安全，不仅要求进入欧盟市场的食品本身符合新的食品安全标准，而且从食品生产的初始阶段就必须符合食品生产安全标准，特别是肉食，欧盟新食品法不仅要求终端产品要符合标准，在整个生产过程中的每一个环节也要符合标准。

   7．欧盟食品安全技术性贸易措施体系特点

    欧盟食品安全技术性贸易措施体系是在整合并协调各成员国食品安全技术性贸易措施的基础上形成的。无论是早期的以具体产品和技术要求为特点的技术协调指令，还是现在以白皮书为指导的食品安全框架指令，都表现出在欧盟食品安全技术性贸易措施体系的三角形上，重点是建设技术法规这个顶点。欧盟早期食品安全技术性贸易措施体系三角形的技术法规顶点由于尚未形成“基本法”，因而该顶点的结构是有缺陷的，其结果是影响了欧盟食品安全技术性贸易措施体系的整体效力。现在，据欧盟食品安全白皮书出台的欧洲议会与理事会178/2002法规-即欧盟的新食品法，成为食品安全领域的“基本法”，使这个顶点的结构完整了。其下是相关的框架指令及其实施指令，共同构成了金字塔形的层级结构。

    在标准这个顶点上，欧盟的很多食品标准是以技术协调指令的形式公布的，因而具有强制性，实际上已经转化成为“技术法规”。欧盟对食品的安全卫生指标十分敏感，尤其对农药残留、放射性残留、重金属含量的要求日趋严格。欧盟对在食品中残留的22种主要农药制定了新的最高残留限量。自愿性标准则以欧洲标准化组织(CEN)制定的标准为主。

    在合格评定程序这个顶点上，其结构是典型的多子元并行的树形结构。其内容涉及检验、检测、认证、注册等方方面面。

    本文主要探讨了欧盟食品安全技术法规体系的形成与变迁。特别揭示了欧盟食品安全技术法规“基本法”的形成标志着欧盟食品安全技术性贸易措施体系构成要素中，技术法规体系要素结构的形成，说明在欧盟的食品安全技术性贸易措施体系三角形中，技术法规占据了主导地位，从而证实了技术性贸易措施体系大三角模型的弹性。
  (作者单位：国家质检总局标准法规研究中心)